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时间:2019-01-30 来源:东星资源网 本文已影响 手机版

  受制于各种主客观原因,公务员绩效考核实践常常面临着劳而无功的现实而屡遭质疑。理想和现实的差距,要求公务员绩效考核研究采取实证研究、调查访谈和行为研究的方法,对考核过程中诸多主客观变量进行微观考察,对考核体系及其环境进行多维的、案例的、生态的研究。本文通过对湖南省TY县某局绩效考核实践的微观分析,对公务员绩效考核实践的诸多问题进行讨论厘清,并有针对性地提出解决对策。
  [关键词]公务员;绩效考核;考核体系
  [中图分类号]D630.3 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X(2012)02-0237-04
  盛明科(1979―),男,湘潭亚博app客服公共管理学院副教授,博士,硕士生导师,主要研究方向为政府绩效管理。(湖南湘潭 411105)
  本文系国家社科基金项目“公共服务均等化视角下省级政府教育统筹发展的效果评价与推进研究”(项目编号:CFA110126)和教育部人文社科研究项目“以服务型政府为导向的政府绩效评估体系构建与机制创新研究”(项目编号:09KJC810035)的阶段性成果。
  
   一、问题的提出
  公务员绩效考核是指政府人事部门根据法定权限,运用一定的考核标准和指标,对公务员一定时期的工作实绩和贡献作出评价,并依据考核结果对公务员进行奖惩、培训及晋级的一种人力资源管理职能。随着当前经济社会转型、服务型政府建设加快、行政管理体制改革的逐步深入,特别是社会及公众对政府公务员监督问责意识日益强化,政府内部目标任务完成导向日益加重,建立健全、科学、合理的公务员绩效量化考核体系,成为国内众多行政部门或机关探索的一个重要实践课题。
  公务员绩效考核伴随着政府绩效管理运动的推行,成为我国公共管理创新和政府治理行动体系中最为耀眼的部分。近年来,《中华人民共和国公务员法》和《公务员考核规定(试行)》的颁布施行,以及公务员绩效考核相关的辅助条例的相继出台,我国公务员绩效考核逐步走上了制度化的轨道。目前,我国公务员绩效考核虽然取得了一定的成绩,形成了一个初步的绩效考核框架体系,搭建了较科学的绩效考核组织体制和工作机制,积累了较丰富的绩效考核经验,但是,由于受种种主客观因素的影响,在公务员绩效考核实践中暴露出许多问题,严重制约了其作用的发挥和自身的长效发展。一是公务员绩效考核体系尚不健全,缺乏针对性,指标停留于德、能、勤、绩、廉几个笼统的方面;二是绩效考核的结果有失客观,考核对象对考核行为和方案的认同度不高,绩效考核行为本身的合法性遭到质疑;三是绩效考核的效果不佳,即绩效考核并没有理论上宣扬的那样如何“灵验”,绩效考核不仅没有促进工作,反而在为工作任务完成制造障碍,冲击着组织内部和谐、亲密的文化;四是绩效考核的推动者对绩效考核定位不明,绩效考核常常流于形式。
  公务员绩效考核之所以出现这些问题,一方面固然是因为其本身“是最复杂且最令人头疼的行政事务”[1](P272),另一方面是因为我国长期以来对绩效考核的研究和探索,只重绩效考核的宏观运行和顶层设计,不太重视绩效考核的微观分析和细节解剖。而事实上,公务员绩效考核产生并作用于政府组织的整个环节,与公务员管理的生态环境、个体心态、组织文化和制度基础密切相关。公务员绩效考核实施后考核对象如何反应(应对),绩效考核体系如何才能做到尽可能地公平、公正,绩效考核对于工作任务完成、人际关系、群体心理、组织文化有哪些影响?这些问题都需要我们对公务员绩效考核行为、制度、效果,在一个组织内部做细致、微观而又真实的观察。因此,为了解决长期以来公务员绩效考核许多悬而未解的问题,让绩效考核的理论研究真正反映考核实践,我们有必要让公务员绩效考核研究“回到真实实践”。[2]
  
  二、关于公务员绩效考核的几个问题
  公务员绩效考核,历来被认为是推动公务员如质按量完成工作任务,鞭策和激励公务员积极进取的法宝。但在现实过程中,绩效考核常常面临尴尬的境地,即如果没有实施绩效考核,政府及其公务员可以依靠其职业道德和职业精神,自律地来推进工作,但在实施绩效考核以后,组织常常面临的是公务员的工作倦怠和消极抱怨。公务员绩效考核究竟是鸡肋还是香饽饽,抑或是麻烦制造者本身?笔者通过对TY县某局的绩效考核实践①进行微观考察,对以下问题进行讨论:
  (一)绩效考核动机考量
  公务员绩效考核的目标与动机,是支撑整个绩效考核及其行为过程的主观价值取向。绩效考核的实施动机多种多样,且不同的组织或领导者的态度是不尽相同的。绩效考核的动机,有的是为了发现问题并改进工作,有的是为了完成工作任务,有的是为了调动下属的工作积极性,当然也有一些领导者主要是为了追赶时髦,抑或谋求自身利益,而采取的一种组织管理的“政治”控制手段。在绩效考核动机不正确的情况下,公务员绩效考核往往只会成为政府及其部门传递业绩压力的一种工具。
  一般来说,公务员绩效考核推行动机,有正确与错误之分,有善恶之别。正确的绩效考核应该是站在全局和组织的整体利益立场,着眼于提升公务员绩效水平、改进政府部门工作、促进公务员完成岗位职责、实现组织目标、谋求公共福祉等方面。在访谈过程中,访谈对象对绩效考核工作的态度、对现行绩效考核现存弊端的坦言、对做好部门和岗位工作的愿望,都集中体现了公务员对绩效考核的良好目标诉求。然而与之相反的是,一些地方为塑造“政绩”,实现人事和决策的内部控制,许多部门及其“一把手”秉持不良动机推行绩效考核,绩效考核成为控制工具,考核对象很少甚至没有参与,绩效考核获益主体一般都是所在的部门、单位及其领导。
  (二)绩效考核的客观公正性
  既然公务员绩效考核方案、制度影响到绩效考核的效果和结果,那么,如何才能使绩效考核做到客观公正,如何才能开发、设计一套科学合理的公务员绩效考核体系?在具体实践过程中,因考核体系不完善、不合理,常常给政府部门工作任务的完成带来了很多不利的影响。
  二分局H局长认为,“在绩效考核体系设计过程中,要做到公平、客观考核是非常难的”,“往往是共性目标(指标)非常突出,而个性目标(指标)不突出”。一些访谈代表都表示,如何使绩效考核体系能反映公务员“个体的主观努力程度”,是必须要考虑的问题,只有这样才能谈考核的公平。同时,在制约绩效考核的客观性方面,还有绩效考核数据本身的客观性、绩效考核意见的正确性等因素。D局长反映,“有些指标,如德、能、廉等,是非常难以量化考核的”,“上级领导评价与群众意见在有些时候总是不一致,在上级领导看来个体工作完成得非常好,但群众并不一定就认同”,“同时,绩效考核数据来源并不一定客观,有的部门或者个人存在谎报绩效数据信息的情况,对于这些,监督起来并不是一件容易的事情”。三分局的Z局长认为,“绩效考核量化难,体现工作的难度非常大,不能够搞‘一刀切’”。绩效考核体系设计是非常复杂的苦差事,如何实现绩效考核的科学合理、客观公正,仍有一段非常长的路要走。
  (三)绩效考核结果的运用
  公务员绩效考核结果运用,是体现绩效考核价值的途径。公务员绩效考核对工作的积极意义,对个体的激励效果,就在于公务员绩效表现将通过结果运用的方式,对公务员的经济利益、政治前途、技能素养产生影响。绩效考核正是通过这样一种闭合的绩效激励传导机制,完成对政府及其公务员行为的引导和鞭策。目前对于现实中的绩效考核而言,绩效考核结果大体上是作为公务员的年终奖金发放、职务晋升、培训、改进工作的重要依据。湖南浏阳绩效考核实践非常重视结果的刚性使用,惩罚淘汰;河南郑州、云南昆明关于绩效考核的方案中,指出了绩效考核结果运用的具体办法。
  在公务员绩效考核结果运用的问题上,TY县某局采取的是综合的模式,即将绩效考核结果“与公务员奖金发放、岗位调整、外出学习培训等全面挂钩”②。绩效考核结果运用,在方案上都知道要实施奖优罚劣、要激发工作积极性、要着眼于绩效的提升与改进,但是在具体的实施过程中,情况就不一样了。一分局Y局长指出,“在绩效考核结果运用上,我们常常只是停留在奖励、惩罚上,而没有真正注意到广大考核对象真实的、差异化的需求”。部分访谈对象集中反映,绩效考核结果运用只是完成了对绩效的打分、排名、奖励、惩罚,而对于绩效水平低下的原因没有深入分析,没有开展持续的绩效改进。有代表认为,绩效考核填写繁冗的表格花费了大量的时间与精力,总觉得流程太繁琐而又让人厌烦。“用于绩效改进的时间与精力不到整个考核过程的10%”。绩效考核在具体实施过程中,一个非常突出的问题就是绩效考核的激励功能、诊断功能、改进功能没有受到重视,结果运用只是评价、奖励、惩罚。
  (四)绩效考核的电子化效果
  公务员绩效考核采用信息化、网络化的方式推行,是很多地方通行和时髦的做法。采取电子化的方式进行绩效考核的理由是:提高绩效考核的效率,节约考核成本;杜绝绩效考核人为因素的烦扰;实现绩效考核的自动化、便捷化;推进绩效考核的公开度,提升绩效考核结果的认同度。绩效考核的系统化、电子化是绩效考核的高级阶段,突破了原有的靠人工收集数据信息、纸张传递考核结果的局面,有助于绩效考核效率的提升以及考核信息传输的及时、快速、便捷。
  然而,绩效考核的电子化在具体的组织中,其效果并不一定那么突出,有时候因为绩效考核系统设计不合理,时常会造成绩效考核过程的不合理,影响考核的进程和结果,导致绩效考核结果不太科学,考核反而更加复杂。TY县某局较早地进行了绩效考核系统的设计与实施,运用电子化的系统开始绩效考核工作。但是,系统的开发和整体设计存在一些问题:一是绩效考核系统的整体构建并没有紧贴考核方案来设计,一些考核方案上的措施并没有得到来自系统的支撑;二是绩效考核系统的数据库、指标库等没有与上级部门有机衔接和整合起来,一方面是系统设计之初没有进行合理规划,另一方面是县级部门与上级部门在工作的职责、任务标准、业务规模等方面有一定的差距。
  (五)绩效考核的整体效果
  在公务员绩效考核效果认定上,一直以来我们有一种先入为主的认知偏差。理论上,公务员绩效考核的功能被认为是“完善和健全公务员制度,加快公务员科学化、法制化进程;促进公务员激励机制的构建,有效地提高公务员绩效;提升公务员素质,保证所提供公共物品或公共服务的质量;完善公务员监督体系,促进勤政廉政建设”[3]。人事部颁布的《公务员考核规定》规定:“为了正确评价公务员的德才表现和工作实绩,规范公务员考核工作,促进勤政廉政,提高工作效能,建设高素质的公务员队伍,根据公务员法,制定本规定。”我们常常认为,实践中的绩效考核理所当然地具备这些作用。但公务员绩效考核的现实效果是这样吗?分局X局长认为,“绩效考核在我们局还是起到了一定的作用,但并不是我们所想象的那样”,“大家还是感到绩效考核难度大,很难考核出积极的效果。绩效考核常常导向的是‘无过便是功’”。Q局长认为,“绩效考核的效果并不明显,这是因为其具备一些天然的缺陷:在具体考核实践过程中,并不是群众的意见起作用,往往起决定或主要作用的是领导的意见”。三分局的Z局长也认为,“绩效考核的效果并不理想”。从对实施效果的访谈来看,大部分访谈代表都强调,绩效考核并没有产生非常积极的效果,反而出现一些非常负面的影响。二分局的H局长认为,“绩效考核通常打击的是那些干事干得多的,而没有干事的则不会犯错误”。
  公务员绩效考核应该是一把“双刃剑”:在绩效考核制度科学、合理的情况下,会促进公务员提升积极性、激发斗志,能推动部门或机关工作任务的完成;在绩效考核制度不太合理、不太科学的前提下,绩效考核可能会导致一些负面效果的产生,如鼓励弄虚作假、劳民伤财、破坏和谐组织文化、冲击成员间密切而友好的群体关系、奖懒罚勤等。由于受制于绩效考核方案的科学合理与否,对良好组织管理环境的依赖,导致现实中的绩效考核效果,并不是理论上宣称的那样能力超凡,亦非实践部门夸耀的那样“万能”和“灵丹妙药”,而事实上绩效考核本身会制造很多的麻烦。
  
  三、对策探讨
  公务员绩效考核存在诸多问题,同时也饱受争议。从上面的访谈我们可以发现,在绩效考核实践过程中,要避免绩效考核的诸多弊病,保障绩效考核的科学有效运行,必须采取以下措施:
  (一)科学定位公务员绩效考核
  科学定位是做好公务员绩效考核实践的前提。绩效考核分管D局长认为,科学定位绩效考核也是一个非常难的问题。的确,绩效考核的科学定位有两个层面:一是绩效考核在整个公务员管理、政府治理中的整体定位;二是绩效考核的功能定位。公务员绩效考核是推进公务员改进工作、提升绩效的有效治理机制,是保障政府及其部门核心使命落实的战略管理机制。同时,公务员绩效考核不应该只作为实现任务管理的手段,而应该看做是公务员实现个人自我发展、自我实现的有效机制,绩效考核的功能应定位于帮助政府及其公务员成功并取得进步。
  (二)正确理解公务员绩效考核的系统性与全面性
  对于公务员绩效考核而言,我们要正确理解系统性和全面性。从整个过程来看,完整而系统的公务员绩效考核,即绩效管理,包括绩效计划和目标的制定、绩效计划实施、绩效沟通与监控、绩效考评、考评结果的运用、制定能力提升计划等。正确理解公务员绩效考核的系统性与全面性,关系到绩效考核功能的完整发挥,关系到绩效考核价值的全面实现。要推进绩效考核从细碎化、局部化、运动式走向流程化、周期化、制度化;推动绩效考核把焦点放在绩效提升之上;鼓励绩效考核对象的广泛参与;开展并维持高质量的绩效沟通。
  (三)不断完善公务员绩效考核体系
  现行公务员绩效考核之所以没有取得预想的效果,很大程度上是因为没有把不同类别的公务员区别对待,有针对性地结合公务员的工作属性和岗位职责来确定考核内容与设计指标体系。《公务员法》将我国公务员分为综合管理类、专业技术类和行政执法类,因此,我们可以根据公务员的类别来确定不同的考核内容与标准。在对公务员绩效考核进行分类分等考核之后,在确定考核主体方面要尽可能地吸纳行政相对人、服务受众参与到考核中来。在构建绩效考核指标体系时,我们必须采取灵活与统一相结合的原则,既提供一个规范性的框架又要能体现具体部门岗位的职责,同时还要对单个指标的考核价值进行逐一审核。
  (四)推进从绩效考核走向绩效管理
  公务员绩效考核不同于绩效管理,绩效考核是单循环的、评价性的、任务完成导向的,而绩效管理是系统化、周期化,能力与业绩以及未来发展综合导向的。公务员绩效考核,注重自上而下对下达目标完成情况的考核,强调的是上级任务的完成,整个过程具有非常强的封闭性,只具有层级任务控制和成果考核的管理功能。现代公务员绩效管理综合过程、结果和能力等要素,强调的是开放、多元、综合性的评估,注重的是系统上下互动、内外沟通、平等契约,具有推进公务员职业长远发展、能力持续提升、谋求自我实现的潜在效应。未来的公务员绩效考核,要改变以往的绩效考核“向后看过去的方式”,把重点放在“向前看问题”上来,应该是在科学有效的绩效沟通和持续的绩效改进过程中,实现公务员“增加价值的管理”,而不仅仅是“评估价值的管理”,体现的是传承现代人力资源管理文明,实现的是公务员职业价值与个人自由。
  
  注释:
   ①21世纪以来,为了贯彻落实科学发展观,深化税收管理体制改革,推进行政执法责任制,优化队伍,增强队伍活力,湖南省TY县某局实施了绩效考核工作。TY县某局的绩效考核体现了以工作业绩为重点,由德、能、勤、绩、廉、学等要素构成的考核体系,借助绩效考核系统、全面、深入地推行绩效考核。
  ②资料来源为TY县某局内部资料:《桃源县地方税务局2010年度个人绩效考核办法》。
  [参考文献]
   [1](美)埃文?M.波曼,詹姆斯?S.鲍曼等.公共部门人力资源管理(第二版)[M] .北京:中国人民亚博app客服出版社,2008.
  [2]何艳玲.指向真实实践的中国行政学研究:一个亟待关注的问题[J].中国行政管理,2009,(8).
  [3]卓越.公务员绩效评估[M].北京:中国人民亚博app客服出版社,2010.
  
  【责任编辑:陈保林】
  

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